關鍵詞： 司法體制/法院管理制度　　內(nèi)容提要： 司法不公或司法腐敗的根本原因在于我國現(xiàn)行法院管理體制存在的三個弊端：司法權地方化、法院內(nèi)部管理行政化和法官的非職業(yè)化。司法體制的改革必須有明確的指導思想和整體設計，通過修改法律，自上而下地進行。要把地方法院法官的任免權收歸省級人大常委會；法院的經(jīng)費由國家撥付；實行司法轄區(qū)和行政區(qū)劃的分離。要取消對下級法院除上訴審和再審以外的監(jiān)督；加強法官的審判獨立?；鶎臃ㄔ喝∠麑徟形瘑T會和合議庭制度；中級以上法院要強化合議庭地位。大幅精簡法官，建立嚴格的法官選拔制度、逐級遴選制度、定期交流制度以及懲戒制度，并對法官給予必要的身份保障和經(jīng)濟保障?！　∫?、司法不公的根本原因在于制度上的缺陷　　司法不公或司法腐敗問題，當前在我國已成為社會高度關注的熱點問題之一。人們在談及法院司法工作時，幾乎都不約而同地認為司法不公或司法腐敗十分嚴重，對法官隊伍已到了非下大氣力整治不可的地步。[1]一個耐人尋味的現(xiàn)象是，隨著黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”基本方略，我國法制建設進入了一個新階段的同時，社會各界對司法不公或司法腐敗的尖銳批評，也達到了建國以來的空前程度。這種尖銳批評，一方面是對司法工作和法官隊伍中固有的和長期積累的問題的理性再認識，另一方面則更多地包含了對真正落實依法治國基本方略，實現(xiàn)司法公正和社會正義的殷切企盼。然而，許多人把造成司法不公或司法腐敗的原因簡單地歸結到法官素質不高、甚至一些法官違法犯罪上，而較少看到體制和制度上的缺陷對這一問題的重大影響。顯然，對司法不公或司法腐敗這樣多因性的社會問題，如果不提高到司法體制特別是法院管理體制的層面上來認識，是很難全面把握問題的癥結的，所開出的“醫(yī)治藥方”也是很難達到預期效果的?！　∴囆∑酵緩闹贫扰c個人關系的方面分析總結了我國的歷史教訓：“我們過去所發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這 些方面的制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[2]運用鄧小平同志分析問題的方法來看待司法不公或司法腐敗問題，就會認識到法官隊伍素質不高和一些法官違法犯罪，固然是司法不公或司法腐敗的重要原因，對此決不可絲毫掉以輕心，但從根本上全局上說，現(xiàn)行法院管理體制存在的多種弊端，造成司法權弱化，乃是司法不公或司法腐敗成為普遍性社會問題的制度原因。江澤民同志在黨的十五大報告中提出，“推進司法改革，從制度上保證人民法院和人民檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權”，[3]深刻揭示了司法體制和法院管理體制對保證司法公正的極端重要性?！　」P者認為，從現(xiàn)代法治意義看，我國實行的是一種與其他國家相比十分獨特的法院管理體制。這種體制存在三個方面的弊端：一是司法權地方化；二是法院內(nèi)部管理行政化；三是法官的非職業(yè)化。由于存在這些弊端，造成了人民法院由憲法和法律賦予的地位與實際履行職責的能力嚴重脫節(jié)，使人民法院缺乏必要的公信力和權威，難以從根本上保證司法公正。要有效解決司法不公或司法腐敗問題，必須通過司法體制改革，合理配置司法權，對人民法院的領導體制、財政保障體制、機構設置以及工作程序等作新的定位，以落實憲法和法律規(guī)定的人民法院獨立行使審判權的原則，實現(xiàn)“用制度保證司法公正”。正因為如此，這種司法體制改革決不是人民法院自身通過審判方式等改革所能實現(xiàn)的，必須在有明確的指導思想和整體設計的前提下，通過修改現(xiàn)行的有關法律，自上而下地有領導、有步驟地進行。顯然，（轉載自中國教育文摘http://www.edUzhai.net，請保留此標記。）這種司法體制改革是通常所說的政治體制改革的重要組成部分，是整體性、全局性的改革?！　《?、建立保障獨立審判的外部制度　　司法權地方化，指的是司法權的行使因受到地方政權不同程度的制約而產(chǎn)生的司法分裂現(xiàn)象。司法權本屬國家主權范疇，其主體是國家，法院是代表國家行使審判權的職能部門。各級法院在行使司法權時必須高度服從于國家憲法和法律，確保憲法和法律在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)一體遵循的效力。這是法治的內(nèi)在要求，也是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。而司法權地方化，本質上是司法分裂，損害了憲法和法律的權威，破壞了法治的統(tǒng)一。　　我國存在司法權地方化現(xiàn)象，根源在于我國法院的設置以及法院的人事、財政等始終歸屬于地方政權。建國之初，根據(jù)《共同綱領》和《中央人民政府委員會組織法》、《各級人民政府組織通則》建立了各級人民政府。當時人民法院僅作為人民政府的組成部分，受同級人民政府的領導和監(jiān)督。1954 年憲法雖然明確了人民法院獨立審判，后幾經(jīng)變化，到1982 年憲法明確“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，從憲法上實現(xiàn)了司法權與行政權的分離，但地方各級法院人事、財政等歸屬地方的體制，卻一直沒有實質的改變。同時，從1954 年《人民法院組織法》開始，我國建立了以行政區(qū)劃為依據(jù)，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合的法院組織體系，也加強了各級人民法院對各級地方政權的依附性“， 地方人民法院”成了“地方的人民法院”。這種把各級人民法院歸屬于地方政權的體制，本身就隱含了司法權地方化的因素，使人民法院獨立審判原則難以真正實現(xiàn)，最終必然導致地方保護主義。隨著改革開放后地方權力的擴大和地方利益的增長，地方保護主義發(fā)展到了十分嚴重的程度。相當多的地方領導把同級法院看作是自己的下屬部門，對司法橫加干涉，甚至以地方政策公然對抗憲法 和法律的執(zhí)行。如有的地方明確規(guī)定，凡涉及本地企業(yè)的訴訟，法院從立案到審理以及執(zhí)行，都必須事先請示當?shù)攸h政部門同意。而法院領導雖明知這種規(guī)定違背法律，但由于“帽子、票子、房子、車子”都受制于地方而只能服從。于是出現(xiàn)了這樣的奇怪現(xiàn)象：在我國這樣一個最講統(tǒng)一的單一制國家中，司法領域中卻存在嚴重的司法分裂現(xiàn)象。一個同樣的案件，在不同的地方審理可以出現(xiàn)迥然不同的結果?？梢哉f，司法權地方化是當前許多地方嚴重存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象的重要原因?！　∷痉嗟胤交瘜е碌胤奖Ｗo主義的情況，在一些西方國家法治進程中也曾出現(xiàn)過，但得到了較好的解決。例如，十三四世紀，諾曼底王朝征服英國，建立統(tǒng)一的中央集權政權后，面對各地封建領主劃地為牢的司法制度，國王建立了王座巡回法院，適用衡平法來解決各地的地方保護主義問題。美國建國之初，州與州之間存在嚴重的地方保護主義，聯(lián)邦政府一方面建立聯(lián)邦司法系統(tǒng)，直接受理州際公民之間的糾紛和一些重要糾紛，另一方面最高法院運用解釋憲法中聯(lián)邦貿(mào)易條款的辦法達到了全國法治的統(tǒng)一。[4]在當前我們普遍對地方保護主義感到束手無策時，上述兩個例子給我們的啟示是：象美國這樣州與州之間司法制度高度獨立，天然存在地方保護主義的聯(lián)邦制國家中，尚且能在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一國家憲法和法律的實施，我國作為單一制中央集權國家，是沒有理由解決不了這個問題的?！　〗鉀Q我國目前嚴重存在的因司法權地方化而必然導致的地方保護主義問題，根本措施是從法律制度上改變地方各級法院的人事管理體制、財政保障體制和法院設置體系?！　。ㄒ唬?改革法院人事管理體制，把地方三級法院法官的任免權收歸省級人大常委會?！　≡诂F(xiàn)代法治國家中，法官作為國家官員，通常是由中央政權任命的。這在單一制國家和聯(lián)邦制國家略有不同。法國是單一制國家，設立全國性法官委員會，成員由司法部長、憲法委員會主席、最高法院院長以及一些資深法官組成。該委員會的職責之一就是選拔配置法官。全國各級法院的法官一律由該委員會研究決定，由司法部長任命。德國作為聯(lián)邦制國家，設有最高法院、州法院和地區(qū)法院，三級法院的法官一律由聯(lián)邦司法部長任命。新加坡設最高法院（上訴庭、高庭） 和初級法院，無論大法官、最高法院法官，還是初級法院的法官，推事、驗尸官等，均由總統(tǒng)任命。美國實行“雙軌制”，各州的法官由各州產(chǎn)生，但聯(lián)邦系統(tǒng)的三級法院的法官，全部由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院通過后由總統(tǒng)任命。美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)之所以成為對地方保護主義的強有力的制約杠桿，與聯(lián)邦法院的法官由中央政權任命是不可分的。實踐表明，法官作為國家官員是現(xiàn)代法治的必要條件。原因在于，法官執(zhí)行的是國家憲法和法律，國家必須對其履行職責的能力提供人事制度上的保障。我國目前的司法體制中，地方各級法院的法官是由同級人大常委會任命，這實際上是把法官作為“地方官員”看待。顯然，在法官“烏紗帽”掌握在地方政權的情況下，單純要求法官要有敢于抵制地方保護主義、維護法治統(tǒng)一的勇氣是既不現(xiàn)實、也不公平的。有效的措施是從法律制度上提升法官的地位，使其履行職務時有可靠的制度保障。從理論上說，我國作為單一制中央集權國家，法官應由中央政權的某個職能部門如全國人大常委會任命，使其成為“國家官員”。但由于我國法官人數(shù)太多，全部由全國人大常委會任命缺少現(xiàn)實可操作性。解決這個問題，一方面要改革法官制度，大幅度減少法官人數(shù)；另一方面，作為過渡，可考慮以省、自治區(qū)、直轄市為單位，對地方三級法院的法官實行由省、市、自治區(qū)人大常委會統(tǒng)一任命。具體操作程序是： （1） 在省、市、自治區(qū)黨委組織部或政法委內(nèi)設政法工作委員會，負責對法官、檢察官人選的考核、審查； （2） 對擬任法官人選由省、市、自治區(qū)高級法院院長提請省、市、自治區(qū)人大常委會任命； （3） 人大常委會審議通過，頒發(fā)任命書； （4） 在省、市、自治區(qū)范圍內(nèi)實行法官定期輪崗制和法官逐級遴選制。這種地方三級法院法官任免權上收省級人大常委會的做法，不僅不違背“黨管干部”的方針和人民代表大會政體的要求，相反會有利于加強黨對司法工作的領導和人大及其常委會對司法工作的監(jiān)督，更重要的是對克服司法權地方化和由此產(chǎn)生的地方保護主義會有大的效果。當然，即使以省、市、自治區(qū)為單位對所屬三級法院的法官由省級人大常委會統(tǒng)一任命，法官的人數(shù)仍顯太多，有的省目前法官人數(shù)達幾千人。但這種改革的工作量主要集中在第一次任命上，以后走上正常任免程序，工作量并不會太大?！　。ǘ?改革法院財政保障體制，徹底實行收支兩條線?！　∥覈壳皩嵭小胺衷畛燥垺钡呢斦w制，地方各級法院的經(jīng)費由同級政府的財政部門負責。這種體制存在的問題，一是使司法權受制于各級地方行政權，對人民法院獨立審判構成很大的制約，助長了地方保護主義；二是許多地方財政困難，使法院連起碼的辦案經(jīng)費都得不到保障，影響司法權的有效行使；三是一些地方把法院作為創(chuàng)收單位，規(guī)定法院每年要向財政上繳一定數(shù)量的費用。一些法院受利益驅動而亂收費、亂罰款，損害了法治的形象。在現(xiàn)代法治國家中，基本都實行對法院經(jīng)費由國家財政保障的體制。國家預算中單列法院經(jīng)費，國會審議通過后由司法部門逐級下?lián)?。我國要有效清除司法權地方化的弊端，應借鑒國外的做法。法院經(jīng)費在國家財政預算中單列，經(jīng)全國人大審議通過后，由法院逐級下?lián)埽嬲龑嵭兴痉C關“吃皇糧”。與此同時，各級法院訴訟費收入應統(tǒng)一上交國庫，納入國家財政收入。這樣的改革，不會造成國家財政太大的負擔。從許多國家的情況看（轉載自中國教育文摘http://www.edUzhai.net，請保留此標記。），法院的經(jīng)費支出與法院的訴訟費收入和罰沒收入相抵，支出缺口都不是太大。有的國家如澳大利亞，法院甚至是國家財政的創(chuàng)收單位。從我國目前情況看，實行法院經(jīng)費由國家財政保障的體制，國家財政支出的缺口大約會在30億至50 億元之間。另一方面，這種改革無論從哪個角度看都符合法治的內(nèi)在要求，不僅從經(jīng)費保障體制上使司法權與地方行政權徹底分離，克服地方保護主義的影響，維護審判獨立原則和法治的統(tǒng)一，而且從根本上實現(xiàn)收支兩條線，能夠促進法院廉政建設。　?。ㄈ?改革法院設置體系，實行司法轄區(qū)和行政區(qū)劃的分離?！　囊婪ㄖ螄拈L遠要求看，只要司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合，司法權地方化的弊端就難免或多或少存在。實行司法轄區(qū)與行政轄區(qū)分離，法院不按行政區(qū)劃設置，而是根據(jù)人口及糾紛的數(shù)量、交通狀況和通訊狀況等劃分司法區(qū)劃，按司法區(qū)劃設置法院，形成跨省、跨市（縣） 的司法體系，可以使司法與行政徹底分離。從一些國家的實踐看，這種司法體系具有較強的抗干擾能力，對維護法治統(tǒng)一和國家穩(wěn)定有重要的作用。如泰國法院共設三級，即大理院（最高法院）、上訴法院和地方法院。其中地方法院設在行政二級政權的府一級（相當于我國的?。?，而上訴法院則完全脫離行政區(qū)劃，處于中央政權與府政權之間。美國聯(lián)邦法院是按司法區(qū)劃設置的，有的聯(lián)邦巡回法院的轄區(qū)跨越幾個州，而有的州如加利福尼亞州則有多個聯(lián)邦巡回法院。我國司法體制改革從長遠計，宜考慮借鑒這種做法。　　三、建立保障獨立審判的內(nèi)部制度　　法院內(nèi)部管理行政化，指的是人民法院對審判工作的組織協(xié)調中仍較多地采用等級審批、首長負責的行政工作方式。司法權的行使和行政權的行使在方法上有很大的不同，前者較多強調決策的“自主性”，即法院或法官在依照法律規(guī)定的前提下，對案件要獨立自主地作出裁判；后者則突出強調決策的“指令性”，即行政機關或工作人員行使職權時要服從上級機關或上司的命令。對兩者的差別，德國學者作了精辟的概括：“如果一個公務員故意不執(zhí)行上司要求 他以特定方式處理某一事務的指示，通常這就構成了失職。而對法官來說情況恰好相反：如果法官按照院長的指示去判案的話，這種行為就構成了失職?！盵5]　　對審判獨立和司法獨立原則，[6]一般理解為“法院依法獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但這僅僅是審判獨立或司法獨立原則的一個層面上的涵義，是就法院與其他國家機關和社會力量的關系而言的。完整的審判獨立或司法獨立還包括以下兩個層面上的涵義：一是法院獨立審判，不受其他法院包括上級法院的干涉；二是法官獨立審判，不受其他法官包括上級法官的干涉。這是就法院內(nèi)部的關系而言的。只有把三層涵義有機結合起來，才是審判獨立或司法獨立完整的概念。而在三層涵義中，法官獨立居于核心和根基地位，對審判獨立或司法獨立起著決定性和支撐性的作用?？梢哉f，沒有法官獨立，就沒有真正意義上的審判獨立或司法獨立。審判活動本質上是一種個性化的活動，審判獨立植根于法官獨立。馬克思指出：“法官除了法律就沒有別的上司”。[7]因此，司法權的行使較多地強調法院特別是法官的“自主性”是審判工作內(nèi)在規(guī)律決定的，是保證司法公正所必需的?！　∥覈ㄔ簝?nèi)部管理行政化，突出表現(xiàn)在兩個方面： （1） 上級法院對下級法院的干預過多?，F(xiàn)代法治意義上的上下級法院的關系，是一種各負其責的審級獨立關系。上級法院對下級法院監(jiān)督的唯一合法渠道是上訴審查和再審審查。對下級法院正在審理或將要審理的案件，只能由下級法院依據(jù)法律地域管轄和級別管轄的授權獨立自主地作出裁判，上級法院不僅不能作任何干預，相反還必須注意維護下級法院的自主地位，不輕易發(fā)表任何正式或非

正式的意見。我國法律除了明確規(guī)定上級法院的上訴審查和再審審查外，還規(guī)定了上級法院對下級法院的“審判監(jiān)督關系”。這種審判監(jiān)督關系究竟是一種什么關系，我國的法學理論從來沒有闡述清楚。在司法實踐中，這種關系表現(xiàn)為沿襲至今的非程序的內(nèi)部請示和批復關系，即下級法院對正在審理的案件的有關問題向上級法院請示，待上級法院批復后作出判決。這種事前內(nèi)部請示的行政審批做法，客觀上帶來了兩種違反法治原意的弊端。一是給上級法院干預下級法院的審判提供了機會；二是造成了上下級法院的“溝通”，使法律規(guī)定的“兩審終審制”合成了“一審制”，變相剝奪了案件當事人的上訴權。（2） 法院內(nèi)部管理中沿用許多行政工作方式。按照法律規(guī)定，合議庭或獨任法官是法院的基本審判單位，除了對重大疑難案件提交審判委員會審議外，一般案件合議庭或獨任法官有權依法作出裁判。但法院組織結構中，合議庭或獨任法官之上有庭長、院長，裁判意見多數(shù)還要報庭長、院長審批。庭長和院長實際上是案件裁判的真正決策人，而親歷案件審理的合議庭或獨任法官僅是裁判的建議者和執(zhí)行者。這種層層審批的行政管理方式造成“審”與“判”的脫節(jié)，審者不判，判者不審，背離了審判工作的內(nèi)在要求。一是決策人由于沒有親歷案件的審理，所作的判斷缺乏客觀性和準確性，難免因決策失誤造成司法不公；二是造成合議庭或獨任法官對上級的依賴性，不能或不愿承擔責任；三是造成合議庭或獨任法官職責不清，責任不明?！　》ㄔ簝?nèi)部管理行政化的形成，是與特定歷史時期和社會條件密切相關的。在建國初期，尤其是1952 年“司法改革”運動中舊司法人員被清除后，新中國的司法制度實際上已很難找到足夠的法律人才的支持；加上當時人民法院作為專政機關，主要任務是鎮(zhèn)壓敵對階級的反抗，鞏固新生的政權；同時由于戰(zhàn)爭時期形成的高度集權體制難以立即轉變，對司法工作采用行政審 批的管理模式，尚不失為一種有效開展司法工作的途徑。應當說，這種管理模式在建國后一段時期發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和依法治國基本方略的提出，隨著國家民主政治建設的不斷發(fā)展，隨著對外開放的不斷擴大而必然帶來的對國際社會公認的司法理念和司法原則的認同，法院內(nèi)部管理行政化賴以生存的社會條件發(fā)生了變化，改革這種管理模式，使司法工作沿著現(xiàn)代民主法治的軌道發(fā)展就成為必然要求。這幾年，我國人民法院在改革審判方式中，采取了逐漸減少上下級法院之間請示案件，強化合議庭或獨任法官的職權，取消庭務會討論案件的制度，強調當庭宣判，庭長、院長不得在法律程序之外審批案件等一系列措施，一定程度上改變了法院內(nèi)部管理行政化的現(xiàn)象。但是，這些改革必須依靠修改和建立有關法律制度才能得到鞏固和深化。　?。ㄒ唬?要通過修改法律，對上下級法院的關系作新的界定?？偟脑瓌t是取消上級法院對下級法院除上訴審查、再審審查以外的其他監(jiān)督關系，建立各負其責的審級獨立制度，強化上（轉載自中國教育文摘http://www.edUzhai.net，請保留此標記。）下級法院各自依法獨立審判。案件該由哪一級法院審理就由哪一級法院獨立自主地審理，下級法院不得向上級法院請示，上級法院對下級法院不能有任何干預?！　。ǘ?在法律上進一步加強法官獨立的原則。所謂法官獨立，是指法官享有審理和裁判案件的權力，同時對自己不正確或錯誤裁判承擔完全責任的制度。[8]這種權力和責任高度統(tǒng)一的制度，將使法官增強司法理性，謹慎行使權力，提高司法效率，確保司法公正。加強法官獨立的具體措施是： （1） 對基層法院在大幅壓裁法官數(shù)量、每個法院只任命10 —20 名法官的前提下，取消審判委員會制度和合議庭制度，取消庭長建制，實行獨任法官制；為每位獨任法官組建“法官辦公室”，配備必要的法官助理和工勤人員以及必要的辦公用具、交通工具，每年的辦案經(jīng)費按比例直接分配到法官辦公室由助理人員掌握；立案部門受理案件后分配到法官辦公室，由獨任法官主持審理；對基層法院受案范圍中相對重大的案件，由獨任法官和人民陪審員主持審理；所有裁判文書由獨任法官簽署。這不僅明確了獨任法官的職權，把案件審理好壞的責任直接歸屬獨任法官，還可以減少辦案環(huán)節(jié)，提高辦案效率，解決因大幅減少法官可能造成案件積壓的問題。（2） 對中級以上法院仍保留審判委員會制度和合議庭制度，但進一步強化合議庭獨立審判。合議庭合議案件應建立在法官個人獨立的基礎上，嚴格實行少數(shù)服從多數(shù)票決制，除案情過于復雜合議庭不能形成決議可由審判長提交審判委員會討論外，其他案件由合議庭依法獨立作出裁判，裁判文書由審判長簽署。（3） 嚴格限制審判委員會討論案件的范圍。原則上只有一種情況，即合議庭因案情過于復雜確實不能形成決議，如三個合議庭成員有三種意見時，才由審判委員會討論決定；審判委員會決定的案件，由院長或副院長簽署。（4） 嚴格限制院長、庭長干預合議庭或獨任法官獨立審判。院長和庭長的職責主要是組織全院或全庭的政務工作和案件流程管理工作，此外，應直接辦理相當于合議庭或獨任法官辦案數(shù)量的三分之一的案件；對重大疑難案件，院長或庭長應親自主持審理?！　。ㄈ?修改“兩審終審”制度和再審制度。對一般案件實行“兩審終審制”；對法定重大案件實行“三審終審制”；同時嚴格限制再審案件的提起，對經(jīng)終審的裁判原則上除發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)足以證明原判可能有錯可立案再審外，對其他再審請求一律不再受理。這主要是為解決我國司法制度實際上無終審的弊端，同時對于防止領導以批示干預案件也有著重要的限制作用?！　∷?、建立法官職業(yè)化制度　　法官隊伍非職業(yè)化，指的是把法官看作黨政干部，忽略了法官專業(yè)化要求，在法官的選拔 配置上不適應司法的需要。法官作為一項專門職業(yè)，是隨著社會分工的發(fā)展和法律在社會生活中的作用的加強而產(chǎn)生的。法官應當是精通法律專門知識并經(jīng)國家授權而實際操作和運用法律的人的群體，他們以司法工作謀生，同時為公眾服務。法官職業(yè)化是現(xiàn)代法治的一個重要標志